中国教科院牛楠森：党组织领导的校长负责制的来龙去脉

2022年1月，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（以下简称《意见》），要求稳慎推进建立中小学校党组织领导的校长负责制。该《意见》的发布从政策上结束了在我国实行了四十年之久的校长负责制，开启了新的学校领导体制。《意见》发布之前，北京、天津等地已经开始了相关探索。《意见》发布之后，地方各级党委积极担当主体责任，指导各地贯彻落实。

虽然在中小学校实施党组织领导的校长负责制已经成为观念上的共识，但在实践层面仍有观望、犹豫乃至困惑。马克思在《黑格尔法哲学批判》的导言中指出：“理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。”这对于党组织领导的校长负责制的实践境遇具有方法论上的启示意义。鉴于“党组织领导的校长负责制”是一个生发于政策领域的概念和命题，对其内涵与意义的把握还需立足于政策语境。  

党组织领导的校长负责制的政策酝酿 

中小学校是党的基层组织的重要领域，中小学校里的中国共产党员是党员群体的重要构成，但一段时间以来，中小学校的党建工作却存在不少薄弱环节和突出问题，一定程度上导致了学校的意识形态和政治功能弱化，思想政治教育工作薄弱，不利于全面贯彻党的教育方针，确保社会主义办学方向。2016 年，中组部、教育部党组专门印发《关于加强中小学校党的建设工作的意见》，这也是中央层面首个对中小学校党建工作作出专门部署的指导性文件。文件要求各级党委和有关部门推进中小学校党组织和党的工作全覆盖，增强党组织政治功能，充分发挥政治核心作用。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》指出：要全面加强党对教育工作的领导，坚持党管办学方向、党管改革，充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，健全党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制。

在高校，党委领导下的校长负责制是明确的。但对中小学校而言，仍然是新生之物。2018年7月，习近平总书记在全国组织工作会议上明确指出：“当前，党的领导落实到基层还有不少‘中梗阻’”“在中小学、医院、科研院所，党组织领导的校长（院长、所长）负责制还没有建立起来”。紧接着，在2018年全国教育大会上，习近平总书记强调，加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证。2019年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，将“加强党对教育工作的全面领导”作为实现中国教育现代化的首要保障措施。此后，我国中小学教育改革的政策文件均给予明确呼应。2019年发布的《国务院办公厅关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》第二十条规定：要加强普通高中学校党组织建设，发挥党组织把方向、管大局、保落实的领导作用。《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》第二十二条规定：充分发挥学校党组织领导作用。

在政策和实践的双重推进下，2021年11月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十二次会议，审议通过《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，并由中共中央办公厅于2022年1月印发。至此，中小学校党组织领导的校长负责制得以正式命名，进入教育政策体系。 

党组织领导的校长负责制的政策阐释

一般而言，我们看待事情的视角越多，就越能揭示事情的真相，对事情的理解也就越深刻。而“对政策的分析，最终要走出文本，走出文本的过程，是对文本的微观分析与文本所处的历史脉络的宏大叙事相结合的过程”。对党组织领导的校长负责制的政策阐释，可从四个维度展开。

1. 更加适配的教育领导体制

新中国成立之际，中小学实行“校务委员会”，其弊在于无专人负责。1952年，《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》规定实行“校长负责制”，在当时的历史条件下，一定程度上弱化了党的领导。因此，1958年中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》明确规定：中央人民政府各部门所属的学校，在政治上应该受当地党委的领导。一切中等学校和初等学校，也应该放在党委的领导之下。为了加强党在教育事业中的领导，各级党委要输送一批干部到教育机关和学校中去。到1963年，教育部规定实行“地方党委和主管教育行政部门领导下的校长责任制”。“文化大革命”期间“革命委员会”对学校的严重破坏自不待言。1978年，教育部发布的《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》和《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》规定：全日制中小学实行党支部领导下的校长分工负责制，学校的一切重大问题，必须经过党支部讨论决定。而在改革开放之后，在简政放权的大背景下，校长负责制逐渐成为主线。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出：“学校逐步实行校长责任制”，1993年印发的《中国教育改革和发展纲要》再次强调“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”，这一规定在1995年颁发的《中华人民共和国教育法》中得到确认。

可知，在新中国的教育历史上，中小学校教育领导体制一直在变革之中，并且后一时期的变革大多以前一时期的经验为逻辑起点，以适配时代需要为基本原则。毕竟“理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论满足这个国家的需要的程度”。进入中国特色社会主义新时代，我们比历史上任何时期都更加接近中华民族的伟大复兴。在此背景下，为未来的社会主义建设者和接班人扣好第一粒扣子是基础教育事业的第一要务，保证所育之人具有中国心、中国情，从小听党话、跟党走，是所有中小学校教育使命所在。为此，要坚持和加强党对中小学校的全面领导，发挥党组织在办学治校中把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的作用，确立中小学校党组织的领导核心地位，这样的学校领导体制才能担当使命、维系命脉。

2. 更高水平的集体决策模式

党组织领导的校长负责制的运行依靠“两会”议事决策，分别是学校党组织会议、校长办公会议，参会人员有性质和数量上的双重规定，这为更高水平的集体决策提供了人员特征基础。不仅如此，学校工作事务也被概括为重大问题、干部工作、师生切身利益、专业技术事项四类主题，每一类主题都有具有针对性、契合主题类型特征的决策原则，如“对专业性、技术性较强的重要事项，应当经过专家评估及技术、政策、法律咨询”。《意见》还明确规定，建立学校党组织书记和校长定期沟通制度、领导班子成员经常沟通机制、党务公开和校务公开制度，以及执行情况报告制度，共同规制着决策程序。已经决定的事项如需要变更调整，须按照决策程序进行复议。在校长负责制时期，“学校决策权集中在校长个人手里，党支部监督和教代会这两翼的制衡力量远未实现”。而党组织领导的校长负责制通过对决策主体、决策主题、决策程序的规定，从制度上保障了科学决策、民主决策和依法决策。

3. 更具中国特色的学校制度

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。在中小学校实施党组织领导的校长负责制，是中国特色社会主义本质特征在教育领域的自然延展，也是对“坚持党对教育事业的全面领导”的贯彻和丰富，更是立足中国大地办教育的制度成果，是对近代以来学校制度“西学东渐”的文化反思和制度重塑。而早在十三届四中全会之后，党中央就确定了我国高等学校全面实行党委领导下的校长负责制。2014年，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》。至此，中国基础教育、高等教育的学校教育系统的教育领导体制完成了一体化、统一化任务，为更加成熟、更加定型的中国特色社会主义教育制度添上了浓墨重彩的一笔。

4. 更合现实的办学治校方式

四十年来，我国中小学校办学治校的实际主体是校长，教育政策、教育理论和人民群众都对校长寄予厚望，关于校长素质/领导力/胜任力方面的研究成为显学。我们透过这些研究可以发现，既往关于中小学校长的研究，更多偏重于其专业能力如课程领导力、教学领导力以及道德领导力等方面，所以有调查发现“我国中学校长领导力的状况是结构领导力片面强势、教-学领导力与文化领导力明显弱势、政治与人性领导力有待提高”，便不足为奇了。但如何有力保障学校的社会主义属性？如何有力保障学生的社会主义建设者和接班人特征？对校长专业素养谈得多而深，对校长的政治素养表述不多，这在校长专业发展的小逻辑中是没有问题的，但在学校办学治校的中观逻辑中就缺失了一半，在办社会主义学校的宏观逻辑中就缺失了根本。虽然石中英教授在关于校长领导力的研究中较早地提到价值领导力的问题，并明确指出校长应“系统掌握、深刻理解社会主流价值。我国现阶段的主流价值观或核心价值观是马克思主义指导思想，中国特色社会主义共同理想，以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，社会主义荣辱观”，但仅凭以业务专精为本的校长一人之力来实现既要业务专精又要政治正确的学校发展，确实力有不逮。换言之，校长负责制已经难以满足新时代学校发展需要。与其在校长素质上做加法，将学校发展寄托于具体的个体校长身上，不若守正出新，变校长负责制为党组织领导的校长负责制，以集体智慧弥补个体力量之不足。  

党组织领导的校长负责制政策运行的困难分析  

党组织领导的校长负责制本质上是学校领导体制的战略转型，它强调党对中小学的全面领导，涉及学校领导工作的全方面和全过程，从根本上重塑了中小学的领导体制，能为学校发展带来新的机会。但作为一项新的制度安排，难免会出现新制度与旧环境的抵牾，其政策运行面临着规制规范、干部储备和文化认知三方面困难。 

1. 党组织领导的校长负责制政策运行的规范滞后

在新制度主义看来，规制性要素和规范性要素是分析一项制度的重要维度。前者体现在具有强制性和奖惩功能的政策法规之中，以教育法律法规为典型载体。2021年修订的《中华人民共和国教育法》中，有“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”的明确规定，但没有党组织的相关阐述或规定。就党组织领导的校长负责制的规范性要素而言，它以能够切实为各地、各校提供指导性操作性规则的制度为载体，如“书记与校长的权责如何进行区分”“党组织与教代会和校务委员会的关系，校长与党组织、教代会和校务委员会的关系，如何认识这些主体和组织的性质”，集团化办学、混合模式办学等情况中的学校如何执行党组织领导的校长负责制等，还缺乏相应的具体的制度设计。

2. 党组织领导的校长负责制政策运行的干部储备不够

党组织领导的校长负责制下，中小学校的人事安排发生重大调整。《意见》指出，“在党组织设置为党委、党总支的中小学校，党组织书记、校长一般应当分设，党组织书记一般不兼任行政领导职务”。多地采用符合新任职条件的党员校长就地转任学校党组织书记的做法，所空出来的校长岗位如果本校没有适合人选，就需要从外部派任。“党组织设置为党支部的中小学校，党组织书记、校长一般由一人担任，同时应当增设1名专职副书记。”对于那些校长为非中共党员的，则该学校的党组织书记、校长都可能要重新选配。而为了更好地落实德育和思想政治工作，有的地方规定“学校党政办（党办）及人事、德育、团少等内设部门的负责人为中共党员”。如此一来，当前中小学校的党员干部储备就存在巨大缺口。 

3. 党组织领导的校长负责制政策运行存在文化认知误区

党组织领导的校长负责制在政策推进中，各地遇到的高频问题当是“一把手”之问了，即“书记和校长，到底谁说了算？”非得找到和确认那个绝无仅有的“第一责任人”才能放心，这其实是传统的“一长制”制度想象和实施四十年之久的“校长负责制”的思维惯性耦合而成的，其弊端前文已陈述。但还存在一个更深层次的文化认知误区，可以称之为“学校教育与政治的关系”之问。现代学校制度来自西方，不可避免有其文化烙印，表现为学校教育对政治的警惕和疏离，认为“教育服从政治，那就是灌输、宣传、强制、麻醉、教条，就是眼睛只看政治，不见儿童。做一个好教育家，那就是了解儿童、照顾儿童的意图、兴趣、需要和特征，眼睛只看儿童，不管政治”。伊利奇以“非学校化社会”的设计将这种警惕推到极致。受此教育文化心理影响，则“党组织领导的校长负责制的实施会不会削弱学校的教育性、增强学校的政治性呢？”便成了一个疑问。实际上，学校教育与政治的矛盾张力，在以私有制为根基的资本主义社会中是不可调和的，服从政治和做好教育之间是非此即彼的关系，只能二择一，但在以人民为中心的中国，这种张力并没有制度基础。

以集体学习制度推动党组织领导的校长负责制的政策运行 

一项新制度的实施不应是短期内的急救工程，而需要稳慎推进，逐步实现制度上的更加完备、人员上的更加充裕。文化认知上的勘误亦非易事，虽然急不得，但更加等不得。因为，对新制度的正确理解和认同，是当下就可以着手推进的工作，更重要的是，这项工作的推进也能为制度完备和人员储备提供思想基础和意义号召。

首先，要明确将所有中小学教师作为党组织领导的校长负责制改革的主体。这包括公办和民办两类性质的学校，也包括中小学里的中共党员教师和非党员教师。区别在于，公办中小学及中共党员教师在其中发挥且必须发挥时间上的先行、角色上的示范引领作用。然而，中小学党组织领导的校长负责制的真正落实所依靠的是全体中小学教师的认知转变与行为变化。鉴于《意见》与中组部、教育部党组印发的《关于加强中小学校党的建设工作的意见》是一脉相承的，我们将两份文件结合起来研读，可以确认的是广大中小学教师是党员教师的后备力量。与此同时，党组织领导的校长负责制实行党务公开和校务公开制度，以及执行情况报告制度。那么，作为监督者和报告听取人的教职员工、群团组织，是否能够很好地履职，是否能针对所看到听到的情况负责任地给出专业判断和决策建议，将决定党组织领导的校长负责制能否被不折不扣、毫无变异地落实。

其次，建立“又红又专”的中小学教师集体学习制度，为党组织领导的校长负责制的实施开发人力、凝聚人心。集体学习是中国中小学校的一种传统，但它经常以分群体分领域的方式实施。普通教师会以教研、集体备课、课题研究等形式进行业务上的集体学习，党员教师遵循党内学习制度开展常态化组织化的思想政治上的集体学习，但前一种集体学习更多是在指向教育教学领域的问题解决等“怎样培养人”的框架下进行的，少有“为谁培养人”和“培养什么人”的立场省思，后一种集体学习受主题学习、党课等形式的影响，容易出现脱离教育教学生活的问题。因此，党组织领导的校长负责制实际上为坚持和创新我国中小学教师集体学习制度提供了一个契机。中小学校要抓住机会，用好党组织既有的制度化组织化集体学习制度，保留党内政治学习的思想性和严肃性；用好中小学教师既有的业务上的集体学习制度，保留教育教学业务学习的专业性和内驱性，从而真正建立起“又红又专”的中小学教师集体学习制度，以制度的力量确保中小学教师将思想政治学习与教育教学业务学习有机结合，在推进中小学校党组织领导的校长负责制改革中发挥主体力量。

最后，设计结构化的学习内容，依靠学习走出一条党组织领导的校长负责制之路。党组织领导的校长负责制虽然已经写进我国教育制度，但如何实施，还需要一线中小学教师创新实践，将理论和政策上的可能性转化为现实中的必然性。对中小学校落实党组织领导的校长负责制而言，一要学习马克思主义经典著作，具体方法是读原著、学原文、悟原理。只有亲自读过《共产党宣言》全文，读过毛泽东《中国社会各阶级的分析》《中国革命和中国共产党》等文章，才能明白《共产党宣言》为什么是毛泽东“看了不下一百遍”的书，也才能理解什么是“掌握和运用马克思主义立场观点方法来研究和解决中国的实际问题”。这将为中小学教师参与实施党组织领导的校长负责制打下底层逻辑，提供立场观点、实践方法和改革自信。二要学习习近平新时代中国特色社会主义思想以及习近平总书记关于教育的重要论述。这有助于打破中小学教师就教育论教育的窄化思维，帮助他们从政治上、民生上思考教育问题，认识到自己的教育教学工作同国家的前途命运密切相关，心怀“国之大者”，前提性地理解和认同中小学领导体制变革的必要性和必然性。三要学习党的十八大以来党和国家的教育决策部署，特别是教育体制机制改革的相关政策。这有助于中小学校长、教师从教育政策系统的视角去解读党组织领导的校长负责制这一制度安排，从而提高其贯彻执行教育领导体制改革的实操能力。当然，这些只是学习的内容结构安排而非时间顺序安排，在具体的学习过程中，这些内容应同步学习，这样才能做到学、思、用贯通，知、信、行统一。 

文章来源：《中国基础教育》2024年第3期，原标题《党组织领导的校长负责制的政策解析》